特色小鎮(zhèn)緣起于浙江，以2016年政府發(fā)布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作通知》為政策標(biāo)志，短短一年時(shí)間內(nèi)以迅雷之勢遍及東、中、西部各個(gè)地區(qū)。

然而作為新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手和載體，特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市政道路、自來水廠、污水處理廠等一大批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，都需要大量的用地指標(biāo)。假如按照浙江特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積3平方公里，建設(shè)面積1平方公里計(jì)算，“十三五”期間，1000個(gè)國家級特色小鎮(zhèn)就需要新增建設(shè)用地1000平方公里。因此，大多數(shù)特色小鎮(zhèn)將會面臨用地指標(biāo)缺乏的困境。

用地指標(biāo)如何解決？存量土地如何使用？

一、中央層面，參照”新型城鎮(zhèn)化“政策去研究拿地

在關(guān)于特色小鎮(zhèn)的部委指導(dǎo)文件中并沒有對特色小鎮(zhèn)的土地支持政策做具體的規(guī)定。

但是，特色小鎮(zhèn)培育屬于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的組成部分，因此我們可以從《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）中看出特色小鎮(zhèn)用地政策的空間。

《若干意見》第六條“完善土地利用機(jī)制”為解決特色小鎮(zhèn)用地問題指出四個(gè)方向：

（一）規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。也就是說從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所獲得的用地指標(biāo)是特色小鎮(zhèn)用地來源之一。

（二）建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制。允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)、符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對土地進(jìn)行再開發(fā)。這是提高原有用地效率的方式。

（三）因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開發(fā)。這種方式可新增用地。

（四）完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。這里面含有兩塊，一塊是流轉(zhuǎn)，取得一定年限的使用權(quán)；另一塊是農(nóng)民有償自愿退出，退出后減少的鄉(xiāng)村用地指標(biāo)可以通過第一種方式轉(zhuǎn)化為增加的城市建設(shè)用地指標(biāo)。

二、積極爭取，使用好本省市關(guān)于特色小鎮(zhèn)的土地政策。

很多省市對于特色小鎮(zhèn)都會優(yōu)先安排用地指標(biāo)，同時(shí)還配有獎(jiǎng)懲用地指標(biāo)。如浙江對如期完成年度規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，省里按實(shí)際使用指標(biāo)的50%給予配套獎(jiǎng)勵(lì)，其中信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、高端裝備制造等產(chǎn)業(yè)類特色小鎮(zhèn)按60%給予配套獎(jiǎng)勵(lì)；對3年內(nèi)未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，加倍倒扣省獎(jiǎng)勵(lì)的用地指標(biāo)。因此在打造特色小鎮(zhèn)的前期需認(rèn)真研究這些獎(jiǎng)懲措施和相關(guān)政策，做到有的放矢。

另外很多省市地方探索城鄉(xiāng)用地增減掛鉤和集體土地流轉(zhuǎn)和租賃。比如湖北省2017 年起單列下達(dá)每個(gè)特色?。ǔ牵╂?zhèn)500畝增減掛鉤指標(biāo)；內(nèi)蒙古自治區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)牧民以土地入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃等方式有序地進(jìn)行農(nóng)家樂、牧家樂、家庭旅館、農(nóng)莊旅游等旅游開發(fā)項(xiàng)目試點(diǎn)。這些政策措施將極大地促進(jìn)土地供應(yīng)和使用效率。

三、在拿地平衡上，可探索住宅、產(chǎn)業(yè)用地捆綁出讓

佛山南海作為我國集體用地改革的試驗(yàn)區(qū)，在很多途徑實(shí)施上都可為特色小鎮(zhèn)拿地提供借鑒。根據(jù)南?！?3號文“探索實(shí)施的”混合功能出讓“的新供地方式，連片的工業(yè)區(qū)、村集體工業(yè)園區(qū)可在規(guī)劃的引領(lǐng)下，允許部分土地在符合環(huán)保要求、安全生產(chǎn)要求下，探索商住混合工業(yè)的用地功能。即通過住宅用地與產(chǎn)業(yè)用地捆綁拿地的方式，來獲取住宅用地。產(chǎn)業(yè)用地與住宅用地比例可根據(jù)具體情況而定，一般可按配比為5:5或者6:4來平衡拿地。

四、在針對”產(chǎn)業(yè)用地“的獲取方式上，可探索產(chǎn)業(yè)用地代建補(bǔ)償

產(chǎn)業(yè)用地可采用出租、出讓相結(jié)合的方式獲得。其中，出讓部分的補(bǔ)償?shù)姆绞?，根?jù)相關(guān)政策，可采取貨幣補(bǔ)償、物業(yè)補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償與物業(yè)補(bǔ)償相結(jié)合的形式，實(shí)現(xiàn)出讓收益補(bǔ)償、回購物業(yè)、代建物業(yè)等多種方式。

村集體獲得代建物業(yè)后，再返租給園區(qū)運(yùn)營商，可再獲物業(yè)租金收益。企業(yè)通過出租，可降低資金壓力；通過出讓可獲得物業(yè)產(chǎn)權(quán)，可出售，可抵押；通過物業(yè)補(bǔ)償?shù)姆绞?，可緩解一次性支付出讓金的資金壓力；對于農(nóng)民來說，可獲得土地出租收益；獲得具有升值空間的補(bǔ)償物業(yè)；同時(shí)也能獲得物業(yè)返租的收益。

根據(jù)權(quán)屬不同，也可采取作價(jià)入股的方式。作價(jià)入股主要是與村集體合作，成立合作開發(fā)公司，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，降低前期資金需求；其缺點(diǎn)則是增加項(xiàng)目決策制約以及股東之間協(xié)調(diào)的工作。

五、對于使用權(quán)在私營業(yè)主一方，可探索多方合作工改創(chuàng)新

對土地使用權(quán)在私營業(yè)主方的多方合作模式探索。政府通過土地項(xiàng)目差別化工地的政策和地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，與開發(fā)運(yùn)營方、私營企業(yè)主進(jìn)行合作商談。私營業(yè)主允許土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級改造，并以改造后的部分面積作為商住面積贈(zèng)予改造方，開發(fā)運(yùn)營方根據(jù)與私營業(yè)主和政府規(guī)定進(jìn)行物業(yè)分配和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營。政府可根據(jù)項(xiàng)目投資落地成本、投資進(jìn)度、生產(chǎn)經(jīng)營等，逐年給予支持；同時(shí)鼓勵(lì)私企業(yè)主以土地使用權(quán)作價(jià)入股的方式參與，降低產(chǎn)業(yè)用地成本。

總之，與傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)不同的是，特色小鎮(zhèn)將從土地財(cái)政向稅收財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從土地資源買賣向創(chuàng)新資源流動(dòng)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

因此在前期進(jìn)行特色小鎮(zhèn)策劃、規(guī)劃中就要搞明白其未來的盈利模式和特性，只有明白未來錢怎么回，怎么持續(xù)盈利，才知道當(dāng)下應(yīng)該以怎樣的土地模式進(jìn)行開發(fā)、合作。